论抽象行政行为的可诉性
    在暑假的实习中我跟随带教老师代理了一个案子，是一起行政诉讼，而最后是我们代理的一方败诉，法院的理由就是该行政行为属于抽象行政行为，按我国行政诉讼法的规定抽象行政行为是不具有可诉性的。我就想就这个问题谈一些自己的看法。
    抽象行政行为是与具体行政行为相对而存在的一个概念，是行政法理论对行政行为的一种最基本的分类。行政诉讼法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第二款又明确了人民法院不受理就“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起的行政诉讼。那么到底抽象行政行为能不能进入诉讼程序？本文将就这个问题进行一下探讨。
一、 抽象行政行为的概念和特点：
（一） 抽象行政行为的概念：
    抽象行政行为是指抽象行政行为是指行政机关针对未来发生的不特定事项设定权利、义务而制订普遍行为规则的行为，是具体行政行为的对称，也是行政主体做出具体行政行为的依据。
（二）抽象行政行为的特点：
    抽象行政行为作为一种行政行为除了具有一般的行政行为的共性以外还有其自身的特征，主要有：
1、 从行为涉及的主体看，抽象行政行为涉及面广，凡符合其调整范围的相关人和事均受其约束，因而，其实施对象具有广泛性。
2、 从行为的效力看，它具有普遍的约束力，而且可以反复地生效。
3、 从与对象的远近关系来看，抽象行政行为往往不会对公民、法人、其他组织的权利义务发生直接的影响。
二、 抽象行政行为的内部分类：
    在对行政行为的内涵的理解上，有人将行政立法行为等同于抽象行政行为，这种观点是不确切的。实际上，行政立法行为是指国务院制定行政法规，各部委制定行政规章，省、自治区、直辖市人民政府，国务院批准较大的市人民政府制定地方性规章的行为。抽象行政行为包括行政立法行为和行政机关制定、发布其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。因此，行政立法行为是抽象行政行为的一部分，二者不能简单地等同。
根据我国行政诉讼法第52条和第53条的规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，并参照国务院各部委及地方政府制定的规章。从中可以看出，属于行政立法范畴的行政法规、规章是法院审理行政案件的依据，法院对此无权审查，否则将导致审判权的无限扩大，以致于凌驾于立法权和行政权之上，故行政立法行为当然排除在诉讼范围之外。因此，本文所称的抽象行政行为仅指行政立法以外的、行政机关制定的其他具有普遍约束力的决定、命令的行为，即狭义上的抽象行政行为。
三、抽象行政行为不能起诉的弊病
    可以认为，我国现行的行政诉讼法将抽象行政行为排除在受案范围之外的做法，不但与国际发展趋势不相吻合，而且在实际工作中带来一系列弊端。
    首先，不利于人民法院充分行使司法监督权。如果抽象行政行为具有违法性，则必然带来具体行政行为的错误，当行政相对人不服具体行政行为起诉后，法院只能撤销具体行政行为，而对抽象行政行为无权处理，这就意味着该抽象行政行为还将继续存在并有效，行政机关还可以据此作出同样错误的具体行政行为。这将使得行政诉讼只能应付个案，不能消除错误行政行为的根源，导致司法监督只能治标而不能治本。
     其次，不利于保护相对人的合法权益。抽象行政行为制定公布后即具有约束力，任何公民、法人或其他组织无法与之对抗。该抽象行政行为即使违法并通过具体行政行为对相对人造成了损害，法院也无权对其效力加以否定，由此助长了行政机关滥用职权的现象，相对人的权益无法从根本上得到保护。而且，为逃避法院的监督，行政机关有可能采取以抽象行政行为代替具体行政行为的方式，侵害相对人的利益，法院对此却无能为力。
     再次，不利于我国社会主义法制的统一。每一个专门的行政机关在作出一个抽象行政行为时，往往只注意到本部门的职能所适用的法律，而可能忽视其他方面的法律，从而出现各个部门作出的抽象行政行为互相冲突或矛盾的现象，导致行政法制的不协调，也影响到我国法律体系整体上的统一性。
     最后，不利于行政机关提高行政效率。抽象行政行为未经过司法审查程序，缺乏法律作后盾，当相对人拒不执行或消极对抗时，不能对其采取强制措施，从而影响抽象行政行为的法律效力以及行政机关的工作效率，也势必将降低行政机关的威信。
      因此，抽象行政行为进入诉讼不仅是必要的而且是必须的。但是目前我们面临的一些现实的和法律上的原因使抽象行政行为的可诉性受到了限制，难以真正实现。现实生活的中的原因林林总总，此处不加以详述，仅从法律上和制度设置上寻找问题所在。
对此笔者认为抽象行政行为进入诉讼迟迟难以实现的原因在于监督体系不完善，没有形成对错误的抽象行政行为的归责机制。
     为有效地预防和消除抽象行政行为当中的过错，我国现行立法确立的监督机制主要有三种：一是权力机关对抽象行政行为的监督。根据宪法、组织法的有关规定，权力机关可以撤销违法、不当的抽象行政行为。如根据宪法第67条规定，全国人大常委会可以撤销国务院制订的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。二是上级行政机关对抽象行政行为的监督。如根据地方组织法第59条规定，县级以上的地方人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。三是抽象行政行为制订机关的自我监督。为纠正抽象行政行为存在的问题，各行政机关都定期或不定期清理已经制定的抽象行政行为文件，有全面清理，如为进行法规、规章以及规范性文

件汇编而开展的清理活动；有就某一方面问题展开的专项清理，如为减轻企业和农民负担对“涉负”文件进行清理等。
      但上述监督机制并未从根本上遏制抽象行政行为过错的产生。从现象来看，监督方式过于宏观、难以操作是导致执行不力的重要因素；从更深层次分析，造成抽象行政行为过错不断产生的根本原因，是现有监督机制对抽象行政行为法律责任的规定具有片面性，表现在三个方面：一是责任主体的片面性。现有的各项抽象行政行为监督机制仅确定了行政机关的法律责任，而对负有直接责任的行政机关工作人员，并未确定其过错责任。二是责任内容的片面性。现有监督机制仅规定了纠正抽象行政行为过错的法律责任，但是对损害行政相对人权益的法律责任，却未见其详，造成抽象行政行为的法律责任严重漏项。三是责任形式的不完整性。行政主体应以何种形式承担法律责任，是落实抽象行政行为法律责任的前提和基础，但是现行监督机制并未对此作出统一完整的规定，有的虽略有涉及，但很不系统。
四、归责体系的建构
归责体系的建构笔者认为可以参照民事侵权的制度来实施：
1、 抽象行政行为法律责任的构成
（1） 具备责任能力的行政主体
（2） 抽象行政行为构成违法
（3） 形成损害事实
（4） 违法行为与损害事实之间的因果关系
2、 抽象行政行为法律责任的内容、形式
    仅从行政法领域分析，抽象行政行为法律责任的内容有两个方面：一是纠正违法的抽象行政行为。行政主体行使抽象行政行为制订权，不应偏离职权法定的原则，如果抽象行政行为违法，那么行政主体有义务自行纠正。二是对行政相对人的权利实施补救，即行政主体有义务对受到侵害的行政相对人的合法权益实施法律救济。行政权力与公民等相对人的合法权利是平衡的，这种平衡意味着，行政机关在取得某种权力的同时，也就必须承担与此相适应的责任，包括对相对人的合法权益造成损害负责。所以，抽象行政行为的行为主体必须对行政相对人的权益受损承担补救责任。根据抽象行政行为的法律责任内容，从行政主体承担法律责任的实践考察，其法律责任的承担形式可设定如下：
（1） 承认错误，赔礼道歉
（2） 恢复名誉，消除影响
（3） 撤销违法，即撤销违法抽象行政行为
（4） 返还权益
（5） 恢复原状 
（6） 行政赔偿