行政程序法研讨会综述

                    来源 中山大学行政法研究所
               
            2003年3月20日--23日，中国法学会行政法研究会在北京怀柔宽沟召开行政程序法研讨会，讨论《中华人民共和国行政程序法》(草案)，来自全国人大法工委、国务院法制办、最高人民法院、广东省高级人民法院、山东省高级人民法院、北京市人大常委会、中国政法大学、国家行政学院、北京大学、中国人民大学、中国社会科学院法学研究所、浙江大学、东南大学、中山大学、西南政法大学、西北政法学院、华东师范大学、云南大学、苏州大学、法制日报社等单位的专家学者近四十名专家学者参加了会议，全国政协副主席、行政法学会总干事罗豪才教授出席了会议并致开幕词，应松年等教授主持了会议，与会人员对《中华人民共和国行政程序法》(草案)进行了讨论。

            一、 行政程序法的立法概况
            我国80年代中期以后行政法领域的基本立法都是先经过行政立法小组，由行政立法小组先提交立法草案，这种做法为实践证明是一种切实可行的立法方法，卓有成效。
            我国过去的行政程序立法相对比较滞后，目前人们己经深刻地认识到，公民权利的保障，行政权力的制约，最终靠完备的行政程序来实现，只有完备的行政程序才是民主的有效保证。因此，行政程序立法将成为我国目前和今后一段时期的立法重点。
            由于我国的行政程序立法起步较晚，实践经验不足，短时间内制定一部统一的行政程序法典的条件还不够成熟，目前可以在行政程序立法的路径选择上分两步走：第一步是先制定单行的行政程序法律，如己经制定的行政处罚法、行政复议法、现在正在制定的行政许可法，行政强制法等，成熟一个制定一个，各个击破，逐步推进，为制定统一行政程序法典积累经验。我国民法典的起草过程符合认识论的规律，值得我们学习和借鉴。第二步是在2010年前制定出一部统一行政程序法，并力争在本届人大任期内能够出台。
            目前我国行政程序立法面临的难题主要有二：一是由于行政程序的复杂性、多样性，在理论上应当如何对行政程序进行抽象，在立法上应当如何进行归类，值得进一步深入探讨。二是行政程序的现代化与目前行政管理现实之间存在着较大的差异。
            二、 行政程序法的框架及其内容
            《中华人民共和国行政程序法》(草案)分八章173条，具体如下：
            第一章
            总则。在总则中规定了行政程序法的立法目的与立法依据、行政程序法的定义与适用范围、程序法与其他法律的关系和程序法的原则，原则包括程序合法性原则、程序公开原则、听取当事人意见原则、参与原则、公正原则、理性化原则、效率原则、比例原则、诚信原则、权利救济原则。
            第二章 行政程序中的主体。主要包括行政机关、其他行使行政权力的主体、当事人与其他程序参加人。
            第三章
            行政决定。主要包括程序的启动、调查、证据、陈述意见、听证、信息公开、应用自动化设备和电子文件实施的行政行为、行政决定的成立、简易程序、行政决定的效力、期间、送达、费用。
            第四章
            行政规范。主要规定了行政规范的含义、适用范围、行政规范制定的启动、对提议的处理、与其他行政机关的协调、听取意见、审核、签发、公布、备案、行政规范的效力位阶、撤销与变更、公众的权利、清理、公布。
            第五章
            行政规划。主要规定了行政规划的定义与适用范围、规划草案的拟定主体、规划草案的公告和陈列、关系人异议的提出和听证、规划确定裁决、规划确定裁决的送达、规划的废止与变更、多个规划的竞合。

            第六章 行政指导。主要规定了行政指导的定义、指导方式、约束条款、实施程序、救济途径。
            第七章 行政合同。主要规定了行政合同的定义、行政合同的容许性、对处于
            属管理关系之下的当事人的特别保护、行政机关对政合同履行的指导与监督权、行政机关对行政合同的解释权、不拘束行政权原则以及行政机关对行政合同的单方变更终止权、强制执行权、对违约当事人的单方解除行政合同权、参与保留、行政合同订立人的选择、行政合同签订方式、行政救济、允许有条件地援用合同法或者其他法律的规定。
            第八章 法律责任。主要规定了行政决定的无效、撤销等、对行政机关工作人员的行政处分、行政赔偿。
            三、行政程序立法中研讨的主要问题
            与会代表对行政程序法草案展开了热烈的讨论，对许多问题还存在着不同的认识，研讨的主要问题如下：
            第一，在总则部分，研讨的主要问题主要有二：一是行政程序法与其他法律的关系。当其他法律与行政程序法的规定不一致时，应当如何处理？有人主张按照我国立法法的规定处理，但我国现行的立法法对此问题缺乏具体的规定，并且在实践中，一旦出现行政程序法与其他法律规定不一致的情形时，应当清楚地界定不一致的范围，应当明确由谁来判断和决定是否存在着不一致的情形、判断的标准是什么、应当依据什么程序来确定？二是行政程序法的原则。与会专家普遍认为草案中所列的行政程序法的原则较多，并且彼此之间缺乏逻辑联系，应当减少一些原则，如程序合法性原则、权利救济原则。关于理性化原则，由于在实践中难以把握和界定，会引发较大的争议，但这一原则能较好地体现程序的价值，与行政合理性原则不同，建议将这一原则改为正当程序原则。也有专家认为，行政程序法的原则应当尽可能地规定详尽，以利于指导实践，建议增加尊重人权的原则。
            第二，在行政程序主体部分，研讨的主要问题有：一是关于职权法定的原则，应当明确上下级行政机关行使法定职权的规则及其界限。二是职权行为、授权行为和委托行为区别和差异何在？授权行为和委托行为的法律依据及其条件和程序是什么？
            第三，在行政决定部分，研讨的主要问题有：一是关于结构和内容问题，与会专家普遍认为，第三章包容的内容太多，可以作适当的合并和删减，建议将调查与证据两部分合并，将期间与送达两部分合并，将费用并入申请的规定之中，有专家建议将第七节应用自动化设备和电子文件实施的行政行为的内容并入到有关章节，不宜作为专门的一个部分进行规定。还有专家建议将第六节信息公开独立出来，因为信息公开不仅仅是行政决定部分的内容，对整个行政程序具有重要意义，应当独立成为一个部分，在立法技术上有两种选择方式：一种选择是将信息公开独立成章，作全面具体的规定。另一种选择只是在总则中作原则性规定，具体内容另行立法规定。二是行政决定的效力问题，与会专家普遍认为应当区分行政决定的成立要件和有效要件、应当区分行政决定的不成立与无效，应当区分行政决定的无效与可撤销，并且对行政决定的有效、无效、可撤销和不成立的后果有所体现，明确其救济的时限及其限制。
            第四，在行政规范部分，研讨的主要问题有：一是有关行政规范的定义及其适用范围。有专家认为行政规范的名称容易引起误解，不够明确。还有专家建议将行政法规、规章纳入进行统一调整，再作排除规定，这样不仅可以适用立法法的规定，并且还可以发展立法法的规定。二是有关行政规范的清理问题。与会专家普遍认为我国行政规范的清理较难解决，清理任务较重，有专家介绍了德国的经验，行政规范制订时设定有效期，一般将有效期设定为5年，防止规范太多，相互冲突，实行法规自动失效制度，并且设立专门的法规检阅中心以便查阅，与会专家普遍认为应当借鉴德国的这一经验。

            第五，在行政规划部分，研讨的主要问题有：一是行政规划的定义与适用范围。专家们建议不应仅限于城市规划，适用范围应当适当宽泛一些，把城乡规划都纳入进去。在名称上可以称为行政规划与计划。二是行政规划的程序。建议在规划程序中设立专家咨询委员会制度，将专家咨询委员会审议作为规划确定和变更的必经程序，如不采纳专家意见应当说明理由。三是关于规划调整的法律责任及其免责条款应当明确。
            第六，在行政指导部分，研讨的主要问题有：一是行政指导的性质问题。行政指导是一种权力还是一种义务，应当如何定位？与会专家普遍认为，行政指导是与服务行政、责任行政相适应的一种软性约束的行为方式，它应当受到合理信赖保护的约束。应当借鉴日本
            "行政指导不穷尽不得进行行政强制" 的经验，应当明确鼓励指导，限制强制。二是行政指导的救济途径问题。
            第七，在行政合同部分，研讨的主要问题有：一是行政合同的定义及其范围。行政合同与民事合同的差异具体表现在哪些方面，到底有哪些合同可以归入行政合同的范畴，行政合同的范围在立法技术上应当选择列举式还是概括式。二是行政合同的效力、违约责任及其救济问题。
            第八，在法律责任部分，研讨的主要问题是如何设计程序违法的法律责任，现行的立法规定难以有效地防止程序违法后可以重作，建议对程序违法的情形进行区分，规定不同的法律责任。