浅论法官独立的制度保障

摘要：司法公正是司法制度改革的主要价值目标，而法官独立则是实现司法公正的必要条件。两大法系的主要国家，都从法官职务上和经济上保障法官独立，实现司法公正。我国法官独立的制度保障体系不完善。为了满足我国法治建设的需要，我们必须借鉴国外法官独立制度保障体系的经验，从我国实际出发，不断健全和完善我国法官独立的保障制度。

关键词： 法官独立  司法公正  制度保障 

目录：

一、国外法官独立的制度保障概述

1、  职务保障，终身制

2、  经济保障，高薪制

二、我国法官独立制度保障的反思

1、  法官的职务得不到有效的保障

2、  法官经济待遇低

3、  法院内部管理行政化，法官内部独立难以实现

4、  司法权地方化，法官外部独立得不到保障

三、健全和完善我国法官独立的制度保障

1、法官职务保障制度

2、法官经济保障制度

3、  从法院外部机制、外部环境方面确保法官独立

4、  改革法院内部权力的配置，实现法官内部独立

法官是行使司法权的主体，是司法公正的主要实践者，凡采取司法独立原则的国家，莫不把保障法官的独立地位作为其制度的核心和基石。当前司法实践中严重存在的司法不公、司法腐败、司法缺乏权威等诸多问题，无不与我国法官制度不完善，法官独立缺乏有效制度保障有很大关系。我国要建设社会主义法治国家，其关键问题就在于如何构建保障法官独立、公正司法的现代法官制度。法官制度是一国司法制度的重要组成部分，内容繁杂，具体包括：法官资格与晋升，法官任命与选举，法官保障，法官任期，法官回避，法官考核，法官培训，法官工资与待遇，法官纪律与惩戒，法官辞职、辞退与免职，法官退休和法官管理等方面。其中，法官独立的制度保障是整个法官制度的核心。

一、国外法官独立的制度保障概述

保障法官独立是现代西方国家司法制度的核心和基石，司法独立原则在对法官独立地位的保障措施中得到体现和落实。法官独立作为司法独立的本质要求，为许多国家的宪法和法律所确认。据对世界142部成文宪法的统计，有105部宪法规定了司法独立或法官独立，占73 9%[1]。西方国家对法官独立提供的保障内容十分广泛，但核心是法官的职务保障（身份保障）和经济保障。

所谓法官的职务保障，是指为解除法官后顾之忧，使其免受外部干扰而依法行使职权，法律规定法官一经任命，只有依据法定条件，才能予以弹劾、撤职、调离或令其提前退休。在国外，法官独立的职务保障主要包括两大支柱，一是法官终身制，二是严格的弹劾惩戒程序。

法官职务保障的核心，是实行法官的终身制，即除因弹劾事由或健康原因外，将终身任职。如在美国，联邦宪法规定，在“良好行为”的前提下，法官除因违法犯罪受弹劾或者自动辞职，其职务是终身的，工作也是终身的[2]。许多州法官也是终身任职，另一些州法官虽有固定任期，但法官可以连续选任，因而基本上也是终身制。法官待遇优厚、地位高，因此很少有人在健康时主动提出退休，最高法院的大法官尤其如此。其结果，据统计，死在任上的大法官占大法官人数的一半以上[3]。在德国，德意志联邦共和国基本法第97条规定：“正式法官在正常情况下，于任期届满前不得强迫将其撤职、免职(永久或临时性的)、调职或退休，除非由于某一原因并用特定方式依法处理之”。两大法系的绝大多数国家都实行法官终身制，这是两大法系保障法官独立的共同制度选择，历史和现实业已证明这种选择是正确的。

在西方国家，甚至对法官违法犯罪和违纪行为的弹劾和惩处也是围绕着如何更好地保障法官独立行使职权而设置的，强调非因法定事由和法定程序不得免除法官的职务或给法官以惩处。根据美国联邦宪法规定，联邦法院法官只能因诉讼原因，而且必须经过弹劾程序，才能撤销其职务。审理弹劾案件是由参议院听证和审讯的。弹劾案是很少的，只有涉及严重刑事犯罪时才使用弹劾程序。在过去的200多年中，只有十几名法官受到弹劾，“在众议院正式提出的16起弹劾诉讼中，有13起是针对联邦法官的，另有4名法官在被正式起诉前辞职。在11起涉及联邦法官的弹劾中，4起以宣告无罪告终，7名法官被撤职。”[4]在日本，法官罢免的途径一般有两种：最高法院法官在其任命后的第一次众议院议员大选，以及其后每隔十年的第一次众议院议员大选时，要交付给国民投票审查；对各级法院法官，都可因法定原因经弹劾程序而被罢免[5]。但这两种制度的利用率都极低。对于前者，自从1948年《国民审查法》通过至1990年，尚无一名大法官被否决；至于弹劾程序，“自1948年以来，向日本国会起诉委员会提出罢免法官的请求早已超过5000件，但决定起诉的只有12件。通过弹劾程序法院共罢免了4名法官，其中3名是简易法院的法官。”[6]

关于法官的经济保障，《世界司法独立宣言》第2.21条规定：“法官的薪金和退休金应当得到充分的保障，以他的地位、尊严和职务责任相适应，同时还应随物价的增长而加以适当的调整。”在英美法系国家，美国联邦最高法院的首席大法官的年薪与副总统相同，联邦法院法官与国会议员、政府内阁官员的年薪基本相当。英国高级法官，包括上议院法官议员、上诉法院院长和法官，高级法院的王座法庭的庭长等的工资均高于政府大臣。在大陆法系大多数国家，法官待遇与一般文官相类似。不同级别法官的年薪常与相应级别文官的年薪相参照制定。在德国，法官的工资分10级，最低级比特别公务员的最低工资略高，最高级比特别公务员的最高工资略低。[7]在日本，最高法院院长的薪俸与总理大臣相同，其它十四位最高法院法官则与国务大臣相同。另外，在两大法系国家中，法官退休年龄一般比较大，而且退休后都可以领取优厚的退休金。这就解除了法官的后顾之忧，为其在职期间保持公正廉洁提供可靠的保障。

二、我国法官独立制度保障的反思

在我国由于对司法工作和法官职业的特殊性认识不足，始终将法官职业等同于一般公务员，因而一直没有建立适应现代司法需要的法官独立保障制度。我国法官独立制度保障的不足主要表现在：

1、法官的职务得不到有效的保障。从我国《法官法》第8条、第40条的规定[8]中，可以看出法官的辞退、免职与一般公务员并无实质差别。并且这些规定丝毫没有涉及辞退、免职的程序，人们无从知道将由谁按照何种程序认定法官确有应予辞退、免职的事由。虽然当前我国法官的素质并不比一般公务员高，对一些严重不称职的法官，也有必要当机立断地予以辞退、免职。但这种立法显然没有认识到司法工作的特殊性，忽视了对法官独立的职务保障。同时由于缺乏严格、明确的辞退、免职程序，就把法官置于党政领导的实际控制之下，不可避免地强化了法院的官僚化、行政化特征。行政化色彩较浓的法官体系不利于法官职务的有效保障，也不利于法官审判的中立性、公正性。

2、法官经济待遇低。虽然近年来，法官经济保障得到了一定重视，但从我国的整体情况来看，从建设法治国家的要求来看仍存在诸多问题。首先，法官的工资待遇太低。长期以来我国法官没有自己的工资序列，而是适用国家公务员的工资序列，因此，法官的工资相当或略低于同一级别公务员的工资。由于法官工资待遇低，其职业特点又使其不可能从其他正当途径获得收入，就使得法官队伍人才流失，法官职业对社会精英没有吸引力。其次，法官任职期间的工资经常面临停发、降低或减少的危险。《国家公务员暂行条例》规定，国家公务员（包括法官）在受警告以外的行政处分时，或经年度考核不称职，不得晋升工资档次。这里把降低工资和不得加薪作为对法官进行惩戒时的经济手段，虽然可以起到一定的威慑力，但毕竟和国际潮流格格不入，也不能从根本上杜绝法官违纪行为的发生。再次，我国法官退休时工资也要降低，按现行公务员退休规定，法官退休后只按原在职基本工资的88％发放，由于退休后在职时的一些奖金补贴没有了，退休后的实际收入减少很多，从而导致个别法官退休前产生“捞一把”的思想。

3、法院内部管理行政化，法官内部独立难以实现。法院的司法审判和行政机关的行政管理有本质的区别，但我国现实状况截然相反：司法审判与司法行政混为一体，法院在对审判工作的协调中仍较多采用等级审批，首长负责的行政工作方式，有学者称此现象为“司法权的行政格式化”。这种司法权行政化严重损害了法官的独立性，具体表现在：首先，上级法院对下级法院的干预过多。我国除了明确规定上级法院的上诉审查和再审审查外，还规定了上级法院对下级法院的“审判监督关系”，在司法实践中上级法院正是凭借这种关系，经常插手过问下级法院的审判；下级法院也常常“请示汇报”，即对正在审理的案件的相关问题向上级法院请示，待上级法院批复后再作出判决。这种“请示汇报”给上级法院干预下级法院的审判有了可乘之机。其次，审判委员会的审批，使审判委员会取代法官、合议庭成为大多数案件的权威裁判者。审判委员会设置的实质是将行政机关的首长负责制、行政会议决策制的特点，引入审判机制，从而造成审判制度的严重变异，由于审委会成员一般不亲自参加法庭审理活动，只是听取案件主审人的汇报就进行裁决，出现审理与判决的分离现象，被称为“审者不判，判者不审”。再次，法官管理行政化，使法官之间失去独立性和平等性。在我国“行政泛化”现象较普遍，法官也往往同行政机关工作人员一起被称为国家公务员。全国法院系统从上至下有部级、副部级、地级、副地级、局级、副局级法官等，行政编制级别相当明确。虽然1995年颁布的《法官法》早已将法官分为四等十二级，国家为贯彻这一规定也作了一定的努力，但法官的行政级别仍在现实地影响着其权限、薪俸、福利等。法官等级制度不利于亲自审理案件的法官作出独立审判，因为它强化了行政阶位高的法官对其“下属”法官的影响力，这样的管理模式势必加大司法判决的不确定性，并为不正当权力干预司法活动提供便利。[9]

4、司法权地方化，法官外部独立得不到保障。司法权地方化是指司法权的行使因地方政权不同程度制约而产生的司法分裂想象，其根源在于我国法院设置及法院的人事、财政等始终归属于地方政权。首先，人事管理的地方化。我国法院现行的法官管理制度沿用的是地方主管，上级法院协管的传统干部制度。法官的资格、待遇、晋升、奖惩等方面均由地方人事部门负责；法院院长、副院长、庭长、副庭长都由地方组织部门负责考察，当地党委研究后报同级人大履行程序批准任命手续，这种用人体制极易使法院受制于地方官员。其次，法院财政管理的地方化。由于我国的政府机关掌握着整个国家的财政，各级司法机关的办案经费、财政预算、办公条件以及各种装备等方面的费用，都是由各级地方政府拨给、控制和管理，[10]这就导致法院在财政上过多依赖地方。再次，法官来源地方化。由于我国没有规定法官回避本籍，中国绝大部分法官都是在自己的家乡所在地的法院工作。而且审级越低法院本地人的比例越高，“如果说省级法院还有一部分非本地人的话，中级法院就只有个别的非本地人，到了基层，则几乎清一色的本地人”[11]。法官来源于地方，必然使得法官处于亲情、友情关系网络的包围中，给本乡本土的法院法官们带来了沉重的压力，从而使法官独立性受到影响和制约。

三、健全和完善我国法官独立的制度保障

外国的司法制度对我国的司法改革有着重要启示，要防止司法腐败和维护司法公正，我国也应当提高对法官独立的价值和重要性的认识，建立以保障法官独立为核心的司法体制。最高人民法院院长肖扬2002年12月8日在中国人民大学“大法官讲坛”做首场演讲时指出，根据党的十六大提出的“推进司法体制改革”的任务和人民法院正在进行的改革实践与改革规划，人民法院将从8方面进行司法改革。其中就包括法官独立的保障制度改革。[12]当然，我们也应该看到，中国法官建设的发展不是一个孤立演进的过程，它在整体上是和中国的经济、社会与政治改革联系在一起的[13]。因此，笔者认为我们在健全和完善我国法官独立的制度保障体系时，除了借鉴国外法官独立的制度保障体系经验，更要从我国法院司法改革的实际出发。

1、健全和完善法官职务保障制度。如前所述，世界上大多数国家特别是西方发达国家都实行了法官终身制，有的虽然实行任期制，但由于任期满后可一直连任，已与终身制无异。西方国家为保障司法独立而规定的法官终身制，实际上就确立了法官的“铁饭碗”坚不可摧。在我国，没有建立法官的终身制，从实践来看，尽管法官的职业仍然是“铁饭碗”，但法院在改革中不断引入竞争和淘汰机制，许多地方法院内部采取法官职位的竞争上岗制度，这无疑使法官职务处于一个不稳定的状态中。但这对目前中国法官的现状来说是合理的，“就中国的现状而言，并不适合采用法官终身制，因为中国法官的素质和终身制的要求之间的距离太大”。[14]而通过竞争上岗、考核选拔的淘汰机制，使一批高素质的法官脱颖而出，一些素质较差甚至根本不能胜任法官工作的人离开法官的工作岗位，是我们对多年来因缺乏严格的法官任职资格制度所造成的问题采取的一种补救措施。通过这些制度的推行，在我国一支具有较高素质的法官队伍正在形成，因此在此基础上，将来实行法官终身制应是大势所趋。

2、健全和完善法官经济保障制度。“如果国家不能确保法官的工作和生活条件，仅从道义上强调‘廉洁奉公’，一些法官便容易为了个人利益丧失法律原则，一些法官把自己混同于一般人，会把法官的职业作为‘饭碗’而不是神圣的失业，司法公正和高效就难以实现。”[15]因此建立有效的法官经济保障制度对促进司法公正，防止司法腐败具有重要意义。当然，法官高薪制的建立，需要一定的条件，目前我国立即实行法官高薪制尚不具备这种条件，高薪制出台的制约因素较多。其中，法官队伍庞大，整体素质较差是主要原因。队伍庞大实行高薪制会加重国家财政负担，素质较差实行高薪制社会各界不能信服。所以法官素质的高低是高薪制能否建立的决定因素，我们应不断提高法官素质，通过实行法官员额制，使法官数量向合理数量逐步减少，循序渐进地建立和完善高薪制。

3、从法院外部机制、外部环境方面确保法官独立。首先，必须进一步明确人大对司法的监督和完善司法机关内部的监督，以保障司法权在既独立有不失有效制约的模式下行使，以实现司法公正[16]。一方面人大有权监督、制约法院的司法活动，另一方面这种监督、制约权力应当有明确的行使条件和运作限度，不能侵犯法官的独立审判活动。其次，法院作为行使国家司法权的组织应以独立的物质保障和地位保障来抗衡来自各方面的非法干预，确保司法独立这一法治原则的实现。一方面在法院人事管理体制上，实行直接领导，法院系统拥有自己独立的人事权，建立一套科学的选拔和考核法官的制度。另一方面要实现财政权的独立，这可借鉴国外的做法，法院经费列在国家财政预算中，经全国人大审议后，由中央逐级专项下达拨款，用于各地法院。与此同时，各级法院诉讼费收入统一上交国库，纳入国家财政收入，使法院真正获得经济上的独立。

4、改革法院内部权力的配置，实现法官内部独立。首先，保障不同级别法院之间的独立。按司法的属性，处理上下级法院之间的关系，建立名副其实的审级独立制度。要充分认识到上下级法院只是在裁判案件安排上的不同，明确上级法院对下级法院除了上诉审查、再审审查以外，没有其他关系。彻底废止上下级法院之间通过请示、汇报与指示、指导等形式解决具体案件的定性处理的行政性做法。其次，保障法官在同一法院内部的独立。改革目前法院运行中审判职能与行政管理职能交叉混淆，行政管理职能严重侵蚀审判职能的颠倒格局，从而在审判权力配置上，从适用“大一统”的既有法院内部机制转变到符合司法规律且为现代国际社会所普遍接受的法官独立、“审”“判”权合一的新型法院内部权力结构。具体说来，就是要对法院审判委员会进行改革。虽然有学者主张废除审委会[17]，但笔者认为目前审委会的存在会给司法公正增加一道有力的防线。由于废除此制度要受到诸多条件的牵制而在短期不可能实现，因此，目前可首先维护审委会讨论决定案件的基础上对其加以修补，等到时机成熟时再从立法上取消该制度。

[1] 陈云生译：《成文宪法的比较研究》，华夏出版社1987年版，第75页。

[2] 周道鸾：《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第18页。

[3] 肖扬：《当代司法体制》，中国政法大学出版社1998年版，第54页。

[4] 肖扬：《当代司法体制》，中国政法大学出版社1998年版，第210页。

[5] 【美】马克•拉姆西亚：“令人迷惑的法院独立，日美比较研究”，于秀艳译，载张鳘，蒋惠岭：《法院独立审判问题研究》，人民法院出版社1998年版，第397页。

[6] 龚韧刃：《现代日本司法透视》，世界知识出版社1993年版，第98页。

[7] 胡建华：《法官的级别和工资待遇》，载《人民司法》1994年第5期。

[8] 限于篇幅，具体规定不赘述，参见《中华人民共和国法官法》第8条、第40条。

[9] 贺卫方：《司法的理念与制度》，中国政法大学出版社1998年版，第122页。

[10] 刘少莹：《论我国司法独立的实现》，载《经济与社会发展》，2003年第4期。

[11] 焦洪昌：《从法院的地方化到法院设置的双轨制》，载《国家行政学院学报》2001年第1期。

[12] 参见《中国青年报》2002年12月9日的相关报道。

[13] 谭兵，王志胜：《试论我国法官的精英化》，载《当代法学》2004年第2期。

[14] 甘雯：《关于司法公正的几个基本问题》，载《中国法学》1999年第5期。

[15] 中国法官制度改革课题组：《中国法官管理制度改革研究》，载《政治与法律》，1999年第4期。

[16] 参见徐美君：《司法监督与司法独立的衡平》，载《中国法学》2003年第1期。

[17] 参见左为民：《似是而非的审委会保留论》，载《南方周末》1999年3月12日。