从近现代意义的宪法产生以来,三百多年的宪法经验表明,“永恒宪法”是不存在的,对宪法应该适时地加以修改和补充。我国现行宪法(即1982年宪法)是在改革开放刚刚起步的背景下制定的,随着改革开放向纵深发展,全方位的社会变革对现行宪法的已有规定提出了许多新的值得思考的问题,使对之进行修改成为必要。

     现行宪法颁布实施以来一共经历了三次修改。中共十六届三中全会通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，并提交全国人大常委会依照法定程序提出宪法修正案议案。这将是我国1982年宪法实施以来的第四次修宪。有专家指出，第四次修宪呈现四大特点：1、全面反映出党的十六大理论创新的成果。十五大以来，我国改革开放和社会主义现代化建设取得历史性进展，积累了十分宝贵的经验。此次修宪，将把这些已经成熟的经验用国家根本大法的形式固定下来，指导中国未来改革开放的实践。2、是1982年以来历次修宪中修改幅度最大的一次。现行宪法出台于1982年，在1988年、1993年和1999年的三次修改中，分别修改了2条、9条和6条。而此次修宪涉及相关宪法条目14条。力度之大、内容之全面、涉及范围之广，是前几次修宪所没有的。3、反映出与国际接轨的导向。“随着中国对外交流的日益扩大，我国也在不断地汲取发达国家制宪过程中的有益经验。”例如，此次修宪将有关“戒严”的名称改为“紧急状态”。这是因为吸取应对非典的教训，要应对今后可能发生的自然灾害、突发公共卫生事件以及其他重大事故，“戒严”已经不能满足现实的需要。而“紧急状态”的适用范围更宽，与国际通行做法也相一致。4、使宪法本身更加完善。宪法不完善，必然会给宪法的贯彻实施带来困难。因此各国政府均非常重视宪法的修改。据统计，美国先后对宪法修改过18次，联邦德国对宪法修改过34次，瑞士对宪法修改过45次。我国这次修宪既保持了宪法的相对稳定，又进一步完善了宪法。例如，在宪法第四章中增加了对“国歌”的规定，并明确地将《义勇军进行曲》定为正式国歌，这使得宪法本身更为完善。
     在总结前三次宪法修改的基础上，对于宪法修改制度的完善应从以下几个方面考虑：

     第一,完善宪法监督和宪法保障制度。宪法不能有效实施是我国近百年来宪法史的一个痼疾,重要原因之一是宪法监督和宪法保障制度不健全。现行宪法规定由最高国家权力机关监督宪法的实施,这与过去的宪法相比是一个进步。但从20年的实践来看,这一体制并未起到应有的作用。普遍认为,应按专职化、专业化的要求建立宪法监督制度,进行实质性的违宪审查活动。对于如何建立宪法监督制度,有几种不同主张。一是宪法委员会说。①主张在坚持人民代表大会制度的前提下,成立类似专门委员会的宪法监督委员会,其主要职能是对宪法解释提出意见,对法律、行政法规、地方性法规等是否同宪法相一致进行审查,对国家机关之间的权限争议提出意见,由全国人大或其常委会依照法定程序作出具体处理决定。也有人提出应建立一个与全国人大常委会并列的宪法委员会,它只向全国人民代表大会负责,其职能是监督所有的立法机关,可以行使特定问题的调查权。二是宪法法院说。主张由全国人大选举产生宪法法院,并与全国人大常委会平行。宪法法院实行主动审查与受理控诉相结合的工作制度,遵循公开审查的活动原则,其违宪审查工作实行合议制。

     第二,完善选举制度。选举作为一项政治制度,是公民依照法律规定或约定选择自己利益代表的一种程序。在我国,人民通过选举产生的代表行使权力、组织政府,并且监督和有权罢免自己选出的代表,这是人民最根本、最重要的权利。②中国共产党的领导是中国人民进行历史性选择的结果,但中国共产党要始终如一地担任领导党和执政党,就要在民主选举中接受人民的考验和监督,始终如一地取得人民的支持。要在实践中不断完善我国的选举制度,就要以“三个代表”重要思想为指导,充分信任人民群众,逐步扩大直接选举的层次和范围;要在选举领域充分体现平等原则,逐步取消选举权的城乡差别;要在选举中引进竞争机制,推进候选人产生的民主化和差额选举。

     第三,完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,对我国政治文明的实现具有深远的影响。通过改革和创新来坚持和完善人民代表大会制度,是使其具有持久生命力和充分发挥巨大功效的动力源泉。坚持和完善人民代表大会制度,一是要理顺党和国家机构的关系。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,是执政党,必须坚持党的领导。但要深刻认识领导与执政的异同。领导是基于国家机构外部行使的权力运作,党的领导主要是政治、思想和组织领导;执政是基于国家机构内部进行的领导,通过国家机关中的党组织和党员干部贯彻党的路线和政策,是党的领导在国家政权内的具体实施。因此,党具有双重特性,一方面党组织独立于国家机构之外单独存在;另一方面党组织又内化于国家机构之中实施领导。无论是作为国家机构之外的组织还是作为执政党行使国家权力,党都要在宪法和法律范围内活动,这是被宪法确认的一项基本原则。现在的问题是,这一基本原则需要具体化。与一般组织不同,执政党必然要行使国家权力,而任何权力都必须受到监督和制约。宪法应回答执政党有哪些权、与国家机构之权和公民之权的界线在哪里,应依何种程序掌握和运用执政权等重大问题,以实现党和国家机构关系的法制化。要进一步改善党的执政方式,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的辩证统一,改变党政不分、以党代政的传统执政方式,而主要通过支持人大依法履行国家权力机关的职能,经过法定程序,使党的主张成为国家意志,使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,以此来实施党的领导。

     第四，增设修宪提案权的主体及相关程序我国宪法修改程序明确规定了修宪提案权主体为全国人大常委会或1/5的全国人大代表,从制度上并没有明确赋予其他主体的提案动议权或建议权。在我国的修宪实践中,一般是中共中央提出宪法修正的建议案后,③才启动宪法修改程序。我国可以在宪法中将党中央的提案权法定化,并设置相应的提案程序。此外,还可以针对1/5的全国人大代表的法定人数不易达到的问题,或减少法定人数,或赋予人大会议主席团或一定数量代表团的宪法修改提案权,并设置相应的提案程序。

     议事活动程序一般包括审议、辩论、表决三个具体环节,议事活动进一步公开化、具体化和制度化,要求完善审议程序、设置辩论程序和细化表决程序。④(1)关于审议程序的完善,宪法只特别规定了提案和通过程序,对宪法修改案的审议程序没有作出规定。全国人大组织法和议事规则也无相应规定。一是要成立专门的审议机关,我国1982年宪法全面修订时成立了宪法工作小组,但以后的三次修改都没有成立修宪工作的日常机关,以至于各代表团提出的审议意见无法被采纳。笔者认为,可以借鉴1982年修宪的经验,在主席团领导下成立宪法工作小组或由主席团决定将法律委员会负责作为修宪工作的日常机关,专门负责接收、研究、转交修宪案及审议意见,并提出修正案草案的修改稿,经主席团讨论同意后提交大会表决。二是完善审议意见的采纳方式。对于经审议后没有采纳列入议程的修宪的提案,如果再次经法定主体提议,必须列入表决程序;如果没有被再次提议,修宪的工作机关应在相应的期限内给予书面答复并说明未采纳的理由。(2)关于辩论程序的设置虽然法律赋予了人大代表的提案权、发言权和表决权,但由于辩论程序的缺失使得讨论和审议往往只具形式。因此,应在人大议事活动规则中设置辩论程序,包括辩论登记、辩论的主持、辩论的议题、辩论顺序和时间限制、辩论秩序的维护、对辩论结果的表决及各方的不同意见予以记录备案,并予以公开,从而使人大代表在宪法修改中真正发挥作用。同时,也要借鉴我国1954年宪法的做法,将宪法修正草案向全国公布,交由全民讨论,广泛征集社会各界的意见和要求,进一步完善宪法修改的内容。(3)关于表决程序的细化我国对宪法修正案采用的是若干条一齐“捆绑式”通过的方式,这种简单的肯定或否定都是不可取的,应借鉴国外的做法采取一条一条逐次表决通过,使表决方式趋向科学、合理。另外,笔者认为,全国人大修宪议事活动及程序还应遵循议事公开原则、讨论自由原则、议事人数法定原则、会期继续原则,有关议事活动及程序应以这些原则为要求,作必要的完善。

参考文献：

① 牛凯:《谈我国修宪应注意的几个问题》,《晋阳学刊》1999年第ｌ期。

② 刘淑君:《修改宪法的理论思考》,《甘肃政法学院学报》2002年第2期。

③ 蒋碧昆主编:《宪法学》,中国政法大学出版社1994年版,第38页。

④ 刘政:《我国宪法修改的原则、方式和程序》,《中国人大》2002年第21期。